तुकडेबंदी कायदा आणि विकास करार : इतिहास आणि बदललेले वास्तव

 “सहकार संवाद” लेख क्रं. 9

“समाजात जागरूकता निर्माण करण्याच्या या प्रवासात जेथून ज्ञान आणि प्रेरणा मिळते, त्या प्रत्येक स्रोताचे मनापासून आभार.”

✍️लेखक : श्री.सुनिल शेलार, सहकार व कृषि क्षेत्रातील अभ्यासक

🔷प्रस्तावना : एक दीर्घकालीन कायदेशीर मर्यादेचा शेवट

मात्र काळ बदलत गेला. शहरे विस्तारली, गावांच्या सीमा बदलल्या, नगररचना योजना अस्तित्वात आल्या, औद्योगिक व निवासी वापर वाढला. या बदललेल्या वास्तवात तुकडेबंदी कायद्याच्या काही तरतुदी विकासाच्या प्रक्रियेत अडथळा ठरू लागल्या. अनेक ठिकाणी कायदा आणि व्यवहार यामध्ये दरी निर्माण झाली.

अशा पार्श्वभूमीवर तुकडेबंदी कायदा रद्द करण्याचा अलीकडचा निर्णय अनेक नागरिकांसाठी दिलासादायक ठरला. हा निर्णय म्हणजे शासनाने बदललेले वास्तव स्वीकारल्याचे द्योतक आहे. तथापि, कोणताही कायदा रद्द होणे म्हणजे सर्व प्रश्न तात्काळ सुटतीलच, असे नाही. प्रत्यक्ष व्यवहारांमध्ये काय परिणाम होणार आहेत, हे समजून घेणे तितकेच आवश्यक ठरते.

विशेषतः तुकडेबंदी कायदा आणि विकास करारया दोन बाबींचा परस्पर संबंध समजून घेतल्याशिवाय सध्याची परिस्थिती नीट उलगडत नाही. या लेखाच्या माध्यतातून याच संदर्भात विवेचन केले आहे.

🔷तुकडेबंदी कायदा : उद्देश, अंमलबजावणी आणि बदललेली परिस्थिती

तुकडेबंदी कायद्याचा मूळ उद्देश स्पष्ट होता ; शेतजमिनींचे अनियंत्रित विभाजन थांबवणे आणि शेती व्यवहार्य ठेवणे. ग्रामीण अर्थव्यवस्थेसाठी हा दृष्टिकोन आवश्यकही होता. मात्र, हा कायदा सर्वच परिस्थितींना समानपणे लागू राहिला.

कालांतराने अनेक शेतजमिनी अकृषिक (NA) वापरासाठी पात्र ठरल्या. नगररचना योजना, औद्योगिक क्षेत्रे, निवासी प्रकल्प यामुळे जमिनीचा स्वरूप बदलत गेला. मात्र कायद्याच्या चौकटीत थेट खरेदीखत करून व्यवहार करणे अनेक ठिकाणी शक्य राहिले नाही. यामुळे व्यवहार थांबले नाहीत, तर त्यांनी पर्यायी कायदेशीर मार्ग स्वीकारले.

🔷 विकास करार : तुकडेबंदीच्या काळातील व्यवहाराचे साधन

याच टप्प्यावर विकास करार (Development Agreement) हे व्यवहाराचे महत्त्वाचे साधन म्हणून पुढे आले. जमीन मालक आणि विकासक यांच्यातील हा करार केवळ बांधकामापुरता मर्यादित राहिला नाही, तर अनेक ठिकाणी जमिनीच्या वापराचे, ताब्याचे आणि आर्थिक व्यवहारांचे माध्यम बनला. तुकडेबंदी कायदा लागू असताना, थेट विक्री शक्य नसल्यामुळे अनेक व्यवहार ;

• नोंदणीकृत विकास करारांद्वारे
• कधीही रद्द न होणाऱ्या Irrevocable Power of Attorney, सोबत केले गेले.

हे व्यवहार बहुतांश वेळा ;

• नोंदणीकृत होते
• मुद्रांक शुल्क भरलेले होते
• संपूर्ण मोबदला दिलेला होता
• आणि प्रत्यक्ष ताबा हस्तांतरित झालेला होता

म्हणजेच, कायद्याच्या मर्यादांमध्ये राहून व्यवहार पूर्ण करण्याचा हा एक व्यावहारिक मार्ग होता.

🔷 व्यवहारातील वास्तव : कागदोपत्री मर्यादा आणि प्रत्यक्ष जीवनातील हक्क

तुकडेबंदीच्या काळात झालेले विकास करार हे केवळ कागदावर अस्तित्वात असलेले औपचारिक दस्त नव्हते. राज्यातील अनेक भागांमध्ये या करारांच्या आधारे प्रत्यक्ष बांधकाम झाले, निवासी व व्यावसायिक इमारती उभ्या राहिल्या, भूखंड विकसित झाले आणि नागरिकांनी त्या जागांमध्ये राहायला व व्यवसाय करायला सुरुवात केली.

या करारांवर आधारित प्रकल्पांमध्ये वीज, पाणी, ड्रेनेज, रस्ते, मालमत्ता कर, वीज बिल, पाणी बिल, सोसायटी व्यवस्थापन अशा सर्व दैनंदिन नागरी व्यवहारांचा वापर प्रत्यक्ष सुरू आहे. अनेक ठिकाणी स्थानिक स्वराज्य संस्थांनी कर आकारणी केली आहे, सुविधा दिल्या आहेत आणि नागरिकांनी त्या जबाबदाऱ्या स्वीकारल्या आहेत.

म्हणजेच, प्रत्यक्ष वापर, ताबा आणि भोगवटा या सर्व बाबी निर्विवादपणे अस्तित्वात आहेत. व्यवहाराच्या दृष्टिकोनातून नागरिकांनी आपली बाजू पूर्ण केलेली आहे ; पैसे दिले आहेत, शुल्क भरले आहे, जबाबदाऱ्या स्वीकारल्या आहेत आणि त्या मालमत्तेवर वास्तव्यास किंवा व्यवसायास सुरुवात केली आहे.

तथापि, या प्रत्यक्ष वास्तवाला एक ठळक कागदोपत्री मर्यादा आहे ;

भू-अभिलेखांमध्ये (7/12 किंवा मिळकत पत्रिका) आजही या नागरिकांची मालकी किंवा खरेदी समकक्ष स्वरूपाची नोंद दिसून येत नाही.

याचा परिणाम असा होतो की, प्रत्यक्ष वापर असूनही नागरिकांना मालकीच्या दृष्टीने असुरक्षितता जाणवते. बँक व्यवहार, कर्ज, हस्तांतरण, वारस नोंद, विभाजन, किंवा भविष्यातील कोणतेही कायदेशीर व्यवहार करताना ही कागदोपत्री उणीव अडथळा ठरते.

म्हणजेच, ज्या मालमत्तेवर नागरिक वास्तव्यास आहेत किंवा व्यवसाय करीत आहेत, त्या मालमत्तेवर त्यांचे हक्क प्रत्यक्ष जीवनात अस्तित्वात असले तरी अभिलेखांच्या पातळीवर ते अपूर्ण राहतात. ही विसंगतीच तुकडेबंदीच्या काळात झालेल्या विकास करारांशी संबंधित मुख्य समस्या ठरते.

🔷 तुकडेबंदी कायदा रद्द : SOP आणि शासनाचा धोरणात्मक हेतू

तुकडेबंदी कायदा रद्द केल्यानंतर शासनाने दिनांक 04/11/2025 रोजी SOP जारी केली. या SOP मधून एक महत्त्वाचा धोरणात्मक संकेत मिळतो. SOP नुसार सन 1965 ते 2024 या कालावधीत तुकडेबंदीच्या तरतुदींविरुद्ध झालेले अनेक व्यवहार नियमित मानण्याचा शासनाचा हेतू दिसून येतो.

विशेष म्हणजे, कोणतेही अधिमूल्य (Premium) न आकारता अभिलेख अद्ययावत करण्याचा दृष्टिकोन स्वीकारण्यात आलेला आहे. यावरून शासनाचा उद्देश व्यवहार नाकारणे नसून, प्रत्यक्ष भोगवटादारांचे अधिकार अभिलेखांमध्ये प्रतिबिंबित करणे हा असल्याचे स्पष्ट होते. मात्र विकास करारांच्या बाबतीत SOP मधील एक महत्त्वाचा अभाव,

नोंदणीकृत विकास करार, Irrevocable PoA (कुलमुख्तीयारपत्र) यांच्या आधारे पूर्ण मोबदला, मुद्रांक शुल्क आणि प्रत्यक्ष ताबा हस्तांतरित झालेल्या व्यवहारांची थेट 7/12 किंवा मिळकत पत्रिके मध्ये नोंद कशी घ्यायची, याबाबत स्पष्ट मार्गदर्शन SOP मध्ये आढळत नाही.

यामुळे अशा प्रकरणांमध्ये महसुल कार्यालयस्तरावर निर्णय घेण्यास प्रशासकीय संभ्रम निर्माण होण्याची शक्यता नाकारता येत नाही.

🔷 विकास करार आणि दुहेरी आर्थिक भाराचा संभाव्य धोका :

तुकडेबंदी कायदा रद्द झाल्यानंतर जारी करण्यात आलेल्या SOP मध्ये विकास करारांवर आधारित व्यवहारांच्या 7/12 किंवा मिळकत पत्रिकेत नोंदीबाबत स्पष्ट मार्गदर्शन नसल्यास, प्रत्यक्ष अंमलबजावणीदरम्यान एक गंभीर परिस्थिती निर्माण होऊ शकते.

जर SOP मध्ये ठोस स्पष्टता नसेल, तर अशा व्यवहारांना नियमित करण्यासाठी नागरिकांकडून पुन्हा खरेदीखत करण्याची अपेक्षा व्यक्त केली जाऊ शकते. अशा वेळी व्यवहाराच्या स्वरूपात कोणताही बदल नसतानाही, आजच्या Ready Reckoner दरानुसार नव्याने Stamp Duty आणि Registration Fee आकारली जाण्याची शक्यता निर्माण होते.

याचा प्रत्यक्ष अर्थ असा होतो की ;

• आधीच नोंदणीकृत दस्तांवर भरलेले मुद्रांक शुल्क
• आणि आता त्याच व्यवहारासाठी पुन्हा आकारले जाणारे शुल्क

यामुळे एकाच व्यवहारासाठी दुहेरी आर्थिक भार नागरिकांवर येण्याची शक्यता नाकारता येत नाही.

ज्या नागरिकांनी वर्षांपूर्वी त्या वेळच्या बाजारभावानुसार सर्व कायदेशीर शुल्क भरले आहे, त्यांच्यासाठी आजच्या वाढलेल्या बाजारमूल्यांनुसार येणारा हा अतिरिक्त आर्थिक भार अनेक वेळा पेलण्यापलीकडचा ठरू शकतो. अनेक कुटुंबांनी आपली आयुष्यभराची बचत, सेवानिवृत्तीची रक्कम किंवा शेती उत्पन्नातून हळूहळू जमवलेली रक्कम या व्यवहारांमध्ये गुंतवलेली आहे. हे नेमके कसे घडू शकते, हे एका साध्या उदाहरणातून स्पष्ट होते ;

🔹 उदाहरण १ : निवासी भूखंड

समजा, सन 2008 मध्ये एखाद्या नागरिकाने तुकडेबंदी कायदा लागू असताना विकास करार व Irrevocable PoA द्वारे 1,000 चौ.फुटांचा भूखंड घेतला. त्या वेळी त्या भागाचा बाजारभाव अंदाजे ₹1,200 प्रति चौ.फुट होता.

·         एकूण व्यवहार मूल्य : ₹12 लाख

·         त्या वेळचे Stamp Duty व नोंदणी शुल्क : अंदाजे ₹60,000 ते ₹70,000

·         सर्व शुल्क भरून, ताबा घेऊन नागरिकाने घर बांधले

आज, त्याच भागातील Ready Reckoner दर ₹4,000 ते ₹5,000 प्रति चौ.फुट झाला आहे.

जर आता त्याच व्यवहारासाठी पुन्हा खरेदीखत अपेक्षित ठरले, तर;

·         व्यवहार मूल्य : ₹40-50 लाख

·         नव्याने Stamp Duty व Registration Fee : ₹2.5 ते ₹3 लाख (अंदाजे)

म्हणजेच, पूर्वी पूर्ण केलेल्या व्यवहारासाठी पुन्हा अनेक पटीने आर्थिक भार येण्याची शक्यता निर्माण होते.

🔹 उदाहरण २ : सेवानिवृत्त कर्मचाऱ्याचा अनुभव

एखाद्या सेवानिवृत्त कर्मचाऱ्याने 2010 साली आपल्या निवृत्ती निधीतून ₹15-20 लाखांची रक्कम वापरून विकास कराराच्या माध्यमातून भूखंड घेतला. त्या वेळी सर्व कायदेशीर शुल्क भरून व्यवहार पूर्ण केला.

आज, RR दर वाढल्यामुळे त्याच भूखंडाचे मूल्य ₹60-70 लाखांपर्यंत गेले आहे. अशा परिस्थितीत पुन्हा खरेदीखत करणे अपेक्षित ठरल्यास, लाखोंमध्ये जाणारा अतिरिक्त खर्च निवृत्तीनंतरच्या मर्यादित उत्पन्नात पेलणे जवळजवळ अशक्य ठरू शकते.

🔷 हा प्रश्न नेमका कोणासाठी आहे?

हा प्रश्न केवळ मोठ्या गुंतवणूकदारांचा किंवा व्यावसायिक विकासकांचा नाही. प्रत्यक्षात हा प्रश्न आहे ;

• मध्यमवर्गीय कुटुंबांचा,ज्यांनी घरासाठी आयुष्यभर नियोजन केले
• सेवानिवृत्त कर्मचाऱ्यांचा,ज्यांनी निवृत्तीनंतरची पुंजी सुरक्षिततेसाठी जमिनीत गुंतवली
• शेतकरी कुटुंबांचा,ज्यांनी शेतीबाहेरच्या उत्पन्नासाठी किंवा मुलांच्या भविष्यासाठी भूखंड घेतले
• लहान भूखंडधारकांचा, ज्यांनी पुढील पिढीसाठी स्थैर्य निर्माण करण्याचा प्रयत्न केला

अशा कुटुंबांसाठी दुहेरी मुद्रांक शुल्क किंवा नोंदणी शुल्काचा भार केवळ आर्थिक नसून, तो मानसिक, सामाजिक आणि भविष्यातील सुरक्षिततेवर परिणाम करणारा ठरतो.

🔷 “खरेदी समकक्ष” दृष्टिकोन : व्यवहाराच्या स्वरूपाकडे पाहण्याची गरज

कायद्याच्या मूलभूत तत्त्वांनुसार, व्यवहाराचे स्वरूप (Substance) हे केवळ त्याच्या नावापेक्षा (Form) अधिक महत्त्वाचे मानले जाते.

जेव्हा ;

• व्यवहाराचा उद्देश खरेदीचा आहे
• मुद्रांक भरलेला आहे
• मोबदला पूर्ण दिलेला आहे
• ताबा हस्तांतरित झाला आहे

विकास करार हे प्रत्यक्ष खरेदीखत नसेल, तरी व्यवहाराच्या अर्थाने खरेदी समकक्ष (Substantively equivalent) स्वरूपाचे ठरू शकते, म्हणजे करार / मोबदला / ताबा इ. घटक एकत्र पहातले तर खरेदीसारखे हक्क तयार होऊ शकतात, यास्तव, या व्यवहाराकडे केवळ तांत्रिक कमतरतेमुळे पूर्णपणे दुर्लक्ष करणे हे न्याय्य ठरत नाही. ही भूमिका अनेक वेळा विविध कायदेशीर आणि प्रशासकीय निर्णयांमध्ये स्वीकारलेली आहे.

🔷 समारोप आणि पुढील दिशा

या संपूर्ण पार्श्वभूमीच्या अनुषंगाने, तुकडेबंदी कायदा लागू असताना नोंदणीकृत Irrevocable PoA, Development Agreement (DPA) यांच्या आधारे पूर्ण मोबदला, मुद्रांक शुल्क व प्रत्यक्ष ताबा हस्तांतरित झालेल्या व्यवहारांना “खरेदी समकक्ष” मान्यता मिळण्याबाबत शासनाकडे निवेदन सादर करण्यासाठी “सहकार संवाद” या व्यासपीठाच्या माध्यमातून प्रयत्न करण्यात येत आहेत.

शासनाकडे वस्तुस्थिती मांडणे, SOP मधील अभाव लक्षात आणून देणे आणि संभाव्य अन्याय टाळण्यासाठी विनंती करणे हा नागरिकांचा संविधानिक अधिकार आहे. त्यामध्ये यश किंवा अपयश येणे ही नैसर्गिक बाब आहे. तथापि, संयत, माहितीपूर्ण आणि कायदेशीर मार्गाने भूमिका मांडणे हे लोकशाही व्यवस्थेतील नागरिकांचे अधिकार आणि कर्तव्य दोन्ही आहे.

या प्रयत्नांचा उद्देश प्रत्यक्ष व्यवहारातील वास्तव शासनाच्या निदर्शनास आणून देणे आणि योग्य तो संवाद साधणे हाच आहे. पुढील काळात या विषयासंदर्भात होणाऱ्या घडामोडी, स्पष्टीकरणे व निर्णयांची माहिती इच्छुक नागरिकांपर्यंत पोहोचवण्यासाठी सहकार संवाद प्रयत्नशील राहील.

🔷Disclosure / कॉपीराईट सूचना

हा लेख शैक्षणिक, संदर्भात्मक आणि प्रबोधनात्मक हेतूसाठी तयार करण्यात आला आहे. लेखाचा हेतू केवळ माहितीपर आणि शैक्षणिक असून, तो कोणत्याही व्यक्ती, संस्था किंवा शासकीय यंत्रणेविरुद्ध आरोप अथवा मतप्रदर्शन म्हणून ग्राह्य धरू नये. यातील सर्व विचार, विवेचन आणि कायदेशीर विश्लेषण हे उपलब्ध अधिनियम, नियम, न्यायालयीन निवाडे आणि लेखकाशी संबंधित वैयक्तिक अभ्यासाच्या आधारे सादर करण्यात आले आहेत. या लेखातील विवेचन हे सर्वसाधारण मार्गदर्शनासाठी असून, वाचकांनी आपल्या विशिष्ट प्रकरणासंबंधी सल्ल्यासाठी तज्ज्ञ अथवा अधिकृत कायदेशीर सल्लागारांचा सल्ला घ्यावा. लेखक आणि “सहकार संवाद” या व्यासपीठाकडून लेखातील माहितीच्या वापरामुळे निर्माण होणाऱ्या कोणत्याही प्रत्यक्ष किंवा अप्रत्यक्ष परिणामाची जबाबदारी स्वीकारली जाणार नाही.

कॉपीराईट सूचना :

या लेखातील संपूर्ण मजकूर, स्वरूप आणि मांडणी यावर लेखकाचे सर्वाधिकार (Copyright ©) राखीव आहेत. लेखाचा कोणताही भाग ; मुद्रित, डिजिटल किंवा इलेक्ट्रॉनिक माध्यमातून ; लेखकाच्या लेखी संमतीशिवाय पुनरुत्पादित, प्रकाशीत, प्रसारित किंवा वापर करू नये.

लेखातील कोणत्याही भागाबद्दल शंका असल्यास किंवा विशिष्ट माहितीचा उपयोग संस्थात्मक उद्देशाने करावयाचा असल्यास, वाचकांनी थेट लेखक / संपादकांशी संपर्क साधावा.

लेखातील विधाने ही संदर्भाधारित असून, ती कोणत्याही संस्थेच्या अधिकृत भूमिकेचे प्रतिनिधित्व करत नाहीत. या लेखाचा हेतू केवळ कायदेशीर जागरूकता वाढविणे आणि सहकारी क्षेत्रातील वस्तुनिष्ठ समज दृढ करणे हाच आहे.

-------------- *********************--------------